คำพิพากษาศาลฎีกา ปี พ.ศ. 2545 — หน้า 121

การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นมีข้อความว่า คู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 3, 4, 5 และ 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่า การออกคำสั่งที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ จึงถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้แล้ว
พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 4 (3) บัญญัติมิให้ใช้พระราชบัญญัตินี้แก่การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 หมวด 5 อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 71 ถึงมาตรา 89 ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้ว งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี คืองานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตาม มาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรจึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรง ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 4 (3) อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศตาม มาตรา 4 (7) แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตาม มาตรา 4 (3) และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 เมื่อจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 50

ในคดีก่อน ย. มารดาโจทก์ ฟ้องจำเลยอ้างว่านายอำเภอประกาศหวงห้ามที่ดินซึ่งไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินฯ ทำให้การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไม่ชอบและขอให้เพิกถอนประกาศและหนังสือสำคัญดังกล่าว โดยจำเลยในคดีก่อนให้การว่า ย. ไม่เคยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท และที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินหวงห้ามที่ได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุแล้ว ศาลฎีกาพิพากษาถึงที่สุดว่า ย. ยึดถือครอบครองที่ดินพิพาทหลังจากป. ที่ดินฯ ใช้บังคับ ย. จึงไม่ได้สิทธิครอบครองทั้งการครอบครองของ ย. มิได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่จึงเป็นการยึดถือครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายต้องห้ามตามประมวลกฎหมายที่ดินฯ มาตรา 9 ย. ไม่มีอำนาจฟ้อง ฉะนั้น การที่โจทก์ซึ่งเป็นผู้สืบสิทธิจาก ย. มาฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้อีก จึงเป็นการรื้อร้องฟ้องกันอีกในประเด็นที่ได้วินิจฉัยโดยอาศัยเหตุอย่างเดียวกัน เป็นฟ้องซ้ำ ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 148

คำว่า "เหตุสุดวิสัย" ตาม ป.วิ.พ. มาตรา 23 หมายถึง เหตุซึ่งเป็นพฤติการณ์นอกเหนือที่จะขอขยายระยะเวลาได้ก่อนสิ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดได้ แม้ทนายจำเลยที่ 1 เจ็บป่วยกะทันหัน แต่ยังมีจำเลยที่ 1 ที่สามารถยื่นคำร้อง ขอขยายระยะเวลาได้ก่อนสิ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ความเจ็บป่วยของทนายจำเลยที่ 1 จึงมิใช่เหตุสุดวิสัย

การเป็นทายาทโดยธรรมในฐานะพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันตาม ป.พ.พ. มาตรา 1629 (4) นั้น ต้องถือความเป็นพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันตามความเป็นจริง ผู้ร้องเป็นบุตรนาง น. ผู้ตายเป็นบุตรนาง ท. โดยมีนาย ท. เป็นบิดาเดียวกัน แม้ผู้ร้องและผู้ตายเป็นบุตรไม่ชอบด้วยกฎหมายของนาย ท. ก็ถือว่าผู้ร้องและผู้ตายเป็นพี่น้องร่วมบิดาเดียวกัน ผู้ร้องจึงเป็นทายาท โดยธรรม ตามบทกฎหมายข้างต้น

การเป็นทายาทโดยธรรมในฐานะพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1629(4) นั้น นอกจากกฎหมายมิได้กำหนดว่าพี่น้องร่วมบิดาเดียวกัน จะต้องเป็นบุตรที่ชอบด้วยกฎหมายของบิดาเดียวกันแล้ว การที่จะตีความบทกฎหมายดังกล่าวว่าพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันจะต้องเป็นบุตรชอบด้วยกฎหมายของบิดาเดียวกันผลก็จะกลายเป็นว่าพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันจะมีได้แต่เฉพาะเมื่อการสมรสระหว่างบิดากับมารดาคนก่อนสิ้นสุดลงแล้วเท่านั้น ซึ่งเป็นการตีความที่ทำให้การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวแคบเกินกว่าบทบัญญัติตามตัวอักษรของกฎหมายและมิใช่ความมุ่งหมายของบทบัญญัติที่ให้ทายาทโดยธรรมซึ่งอยู่ในฐานะเป็นญาติสนิทที่ใกล้ชิดที่สุดอยู่ในลำดับมีสิทธิรับมรดกก่อนหลังและตัดญาติห่างซึ่งอยู่ในลำดับถัดลงไปไม่ให้มีสิทธิในทรัพย์มรดกของผู้ตายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1630 ทั้งการเป็นพี่น้องด้วยกันนี้ก็หามีบทบัญญัติให้เกิดสิทธิหน้าที่ต่อกันเหมือนเช่นการเกิดสิทธิหน้าที่ระหว่างบิดากับบุตรที่ชอบด้วยกฎหมายไม่ ฉะนั้น การเป็นทายาทโดยธรรมในฐานะพี่น้องร่วมบิดาเดียวกันจึงต้องถือตามความเป็นจริง เมื่อผู้ร้องและผู้ตายต่างมีบิดาคนเดียวกัน แม้จะเป็นบุตรที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของบิดาก็ถือว่าผู้ร้องกับผู้ตายเป็นพี่น้องร่วมบิดาเดียวกัน ผู้ร้องจึงอยู่ในฐานะทายาทโดยธรรมตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1629(4) เมื่อผู้ตายไม่มีทายาทโดยธรรมในลำดับอื่นที่สูงกว่าผู้ร้อง ผู้ร้องจึงมีสิทธิในทรัพย์มรดกของผู้ตาย ส่วนผู้คัดค้านที่เข้ารับมรดกแทนที่บิดาซึ่งเป็นลุงของผู้ตายถือเป็นทายาทในลำดับถัดลงไปไม่มีสิทธิในทรัพย์มรดกของผู้ตายตามมาตรา 1630 จึงไม่มีส่วนได้เสียที่จะยื่นคำร้องคัดค้านการที่ผู้ร้องขอจัดการมรดกของผู้ตาย

จำเลยที่ 1 นำเงินที่กู้มาได้ไปใช้ในการซ่อมแซมบ้านป้า เพราะป้าดูแลจำเลยที่ 1มาตั้งแต่เล็กรวมทั้งดูแลบุตรของจำเลยที่ 1 ด้วย การนำเงินกู้ไปซ่อมแซมบ้านของป้าก็เพื่อประโยชน์และความผาสุกของบุตรทั้งสามคนของจำเลยทั้งสอง กรณีจึงเป็นหนี้เกี่ยวแก่การจัดการบ้านเรือน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1490(1)จึงเป็นหนี้ร่วมที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นสามีต้องร่วมรับผิดด้วย

จำเลยที่ 1 อยู่กับป้าและบุตรทั้งสามคนอยู่กับป้าด้วย ทั้งจำเลยที่ 2 ก็รับว่าให้ป้าดูแลบุตรของตน ดังนี้ การที่จำเลยที่ 1 นำเงินกู้ไปซ่อมแซมบ้านของป้าก็เพื่อประโยชน์และความผาสุกของบุตรทั้งสามคนของจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นสามีภริยากัน กรณีจึงเป็นหนี้เกี่ยวแก่การจัดการบ้านเรือนและจัดหาสิ่งจำเป็นสำหรับครอบครัวตามมาตรา 1490 (1) แล้ว

โจทก์เสนอขายที่ดินในโครงการโดยมีแผนผังประกอบการขายด้วย จำเลยเข้าทำสัญญาจะซื้อจะขาย ก็เพราะ เชื่อว่าโจทก์จะสร้างสาธารณูปโภคตามแผนผัง แต่ต่อมาภายหลังโจทก์ไปยื่นคำขออนุญาตทำการค้าที่ดินระบุว่า ขายตารางวาละ 300 บาท ไม่มีการจัดทำสาธารณูปโภคอย่างอื่น เว้นแต่ทำถนน เท่านั้น การกระทำของโจทก์เช่นนี้ ย่อมเป็นการปฏิเสธการชำระหนี้ตามสัญญาจะซื้อจะขาย เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติการชำระหนี้แก่จำเลย จำเลยก็ไม่มีหน้าที่ต้องชำระหนี้แก่โจทก์ และการที่โจทก์ปฏิเสธการชำระหนี้ โจทก์จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญาจะซื้อจะขายที่ดิน จำเลยย่อมมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ การที่จำเลยขอเงินค่าที่ดินคืนจากโจทก์ จึงเป็นการบอกเลิกสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแล้ว โจทก์และจำเลยต้องกลับคืนสู่ฐานะเดิม

โจทก์เสนอขายที่ดินในโครงการโดยมีแผนผังประกอบการขายด้วย จำเลยเข้าทำสัญญาจะซื้อจะขายเพราะเชื่อว่าโจทก์จะสร้างสาธารณูปโภคอันได้แก่สะพาน ตลาดระบบประปา ไฟฟ้าและโรงเรียนอนุบาล แต่ต่อมาโจทก์ไปยื่นคำขออนุญาตทำการค้าที่ดินระบุว่าขายราคาตารางวาละ 300 บาท ไม่มีการจัดทำสาธารณูปโภคอย่างอื่น เว้นแต่ทำถนนลูกรังเท่านั้น การกระทำของโจทก์เป็นการปฏิเสธการชำระหนี้ตามสัญญาจะซื้อจะขาย จำเลยจึงไม่มีหน้าที่ต้องชำระหนี้แก่โจทก์ ถือว่าโจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาจำเลยย่อมมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ การที่จำเลยขอเงินค่าที่ดินคืนจากโจทก์เมื่อโจทก์ปฏิเสธว่าไม่มีหน้าที่ที่จะต้องสร้างสาธารณูปโภคเป็นการบอกเลิกสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแล้ว สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินจึงเป็นอันเลิกกัน โจทก์และจำเลยต้องกลับคืนสู่ฐานะเดิม โจทก์ต้องคืนเงินค่าที่ดินซึ่งได้รับจากจำเลยตามสัญญาจะซื้อจะขายแก่จำเลยโดยจำเลยต้องจดทะเบียนโอนที่ดินตามสัญญาจะซื้อจะขายคืนแก่โจทก์

การฎีกาขอให้ศาลฎีกาพิพากษายกฟ้องจำเลยจะต้องทำเป็นคำฟ้องฎีกาคัดค้านคำพิพากษาศาลอุทธรณ์เข้ามาภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด มิใช่ทำเป็นคำแก้ฎีกา เมื่อจำเลยไม่ได้ยื่นฎีกาแต่ทำมาเป็นเพียงคำแก้ฎีกา จึงเป็นการไม่ชอบตาม ป.วิ.อ. มาตรา 216 ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย